Становление региональных институтов реализации государственной политики охраны культурного наследия в начале 1990-х гг. (на примере Ханты-Мансийского автономного округа)

ВВЕДЕНИЕ

Идеологический раскол в обществе, который наметился еще в 1960–1970-е гг. и был связан с именами диссидентов, сторонников западных либерально-демократических взглядов, достиг своего пика во второй половине 1980-х гг. и пришелся на эпоху перестройки. Стержневой идеей культурной политики нового мышления стало критическое восприятие не только советской действительности, но и исторических процессов. Провозглашение политики гласности и плюрализма мнений, с одной стороны, открыло путь к дискуссии по острым вопросам истории, с другой стороны, способствовало социальному накалу внутри общества [1, с. 564–579].

Интерес к собственной истории, стремление по-новому взглянуть на свое прошлое стимулировали рост исторических исследований в целом и археологических в частности. Все больше историков обращается к локальной и региональной тематике в своих исследованиях. Особенно возрос интерес к археологии на территориях национальных округов и союзных республик. Социально-экономические изменения в стране, переход от плановой экономики к рыночной также оказали свое влияние на организацию археологических исследований. Бюджетные задания все больше вытеснялись хозяйственно-договорными работами.

Все вместе это обусловило тенденцию перехода первенства в археологических исследованиях от центральных академических центров к региональным центрам науки. Чаще всего в роли локомотивов археологических исследований на местах начинают выступать региональные вузы и лаборатории, созданные на их базе [2, с. 155–156].

Под воздействием активной нефтедобычи и связанным с ней масштабным строительством на территории Югры эти тенденции проявились еще раньше, уже в 1970-х гг., и к началу 1990-х гг. прочно закрепились. Особая роль в становлении региональной югорской археологии принадлежит В. Ф. Геннингу и его свердловским ученикам. В конце 1960-х гг. на базе Свердловского университета была создана хоздоговорная лаборатория Уральская археологическая экспедиция. Именно работы этой экспедиции положили начало системным археологическим исследованиям Югры и началу масштабных хоздоговорных археологических работ на этой территории [3, с. 31–38].

Наряду с археологами Свердловского университета в 1970–1980-е гг. активные археологические работы на территории Югры вели археологи Томского государственного университета под руководством Е. А. Васильева и Тобольского педагогического института под руководством И. Г. Глушкова [4, с. 121–124][5, с. 29–32].

Обращаясь к теме археологических исследований на рубеже 1980–1990-х гг., авторы делают акцент на результатах полевых работ и научных дискуссиях того времени [3–6]. Гораздо реже исследователи истории археологических исследований обращают внимание на вопросы, связанные с взаимодействием государства, общества и профессионального гуманитарного сообщества по вопросам сохранения и изучения культурного наследия, неотъемлемой частью которого являются объекты археологии [2][7].

Целью исследования является рассмотрение процессов становления региональных институтов реализации государственной политики охраны культурного наследия в условиях трансформации правового регулирования археологических исследований в начале 1990-х гг. на примере Югры.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

Исследование основано на положениях нормативных правовых актов СССР и РСФСР, а также на положениях актов Районных Советов (Нефтеюганского, Сургутского, Советского), актов региональных (окружных) органов власти ХМАО [8–10].

Реализация на практике положений нормативных правовых актов в части организации и осуществления археологических исследований на территории СССР, а с конца 1990-го на территории РСФСР, осуществлялась Отделом полевых исследований Института археологии АН СССР (ИА РАН). Основным механизмом этой реализации была процедура выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения полевых археологических работ и рецензирования научных отчетов по их результатам. Выдача новых открытых листов напрямую была связана с процедурой сдачи заявителем научного отчета по итогам работ на основании ранее выданных открытых листов. Эти процедуры менялись, что нашло свое отражение в инструкциях и положениях, выпускаемых ИА АН СССР (ИА РАН) в Москве [11–13].

Помимо материалов нормативных правовых актов, опубликованных инструкций и положений в исследовании использованы материалы научно-отраслевых архивов предприятий: ООО «НПО «Северная археология-1» (г. Нефтеюганск), ООО НАЦ «АВ КОМ-НАСЛЕДИЕ» (г. Екатеринбург), ИП Карачаров (г. Екатеринбург), АУ «Центр охраны культурного наследия» (г. Ханты-Мансийск) и МАУ СР НПЦ «Барсова Гора» (г. Сургут).

Ведущим методом исследования является историко-сравнительный анализ сведений архивных материалов и положений нормативных правовых актов, находящихся в свободном доступе. Документальные данные соотнесены с мнением профессионального сообщества, изложенным в научных публикациях.

РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ

Нормативно-правовое регулирование археологических исследований в нашей стране имеет давние традиции и восходит ко времени Российской империи. Главным инструментом этого регулирования была и остается процедура получения исследователем разрешения (открытого листа) на право проведения полевых археологических работ. И это право неразрывно связано с правом собственности на землю [14, с. 13–21][15, с. 452–471].

Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» в редакции 1983 г. утверждает, что «памятники истории и культуры находятся в собственности государства, а также колхозов, иных кооперативных организаций, их объединений, других общественных организаций и в личной собственности граждан» и допускает их продажу с приоритетным правом приобретения государством [15].

Трактовка понятия «памятник» законом дается широко. Под памятниками археологии, например, наряду с недвижимыми объектами: городища, курганы, остатки древних поселений, укреплений, производств, каналов, дорог, древние места захоронений, наскальные изображения, участки исторического культурного слоя древних населенных пунктов называются старинные предметы и каменные изваяния – объекты движимого имущества [16].

Наряду с законом СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», который был принят в 1976 г., на территории России действовал аналогичный закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» 1978 г. Последний имеет ряд отличий, которые касаются вопросов собственности на памятники истории и культуры и порядка их отчуждения [17].

Так, собственность на новые выявленные объекты, обладающие исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью, собственник которых неизвестен или отсутствует, признается за государством. Также законом РСФСР подтверждается преимущественное право приобретения государством памятников истории и культуры при их продаже, предусмотренное законом СССР, и дополняется нормой обязательного уведомления государственных органов охраны памятников при иных формах отчуждения права собственности как, например, дарение.

Право проведения полевых археологических работ – раскопок и разведок – допускалось только при наличии разрешений (открытых листов). Эта норма была закреплена в обоих законах «Об охране и использовании памятников истории и культуры. Полномочия в части выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения полевых археологических работ обоими законами закреплены за Институтом археологии АН СССР [2][11][12]. Академия наук СССР находилась в непосредственном подчинении Совета Министров СССР.

В целом оба закона «Об охране и использовании памятников истории и культуры» схожи по своей структуре и основным своим положениям. Закон РСФСР отличается проработанностью положений, формулировки его носят более конкретный характер.

Оба закона предусматривают разделение полномочий между СССР и РСФСР в зависимости от статуса памятника истории и культуры. Всего советским законодательством предусматривалось три основных статуса: общесоюзного, республиканского и местного значения. Также следует признать статус вновь выявленного объекта до решения вопроса о принятии его на государственный учет в качестве памятника истории и культуры общесоюзного, республиканского или местного значения.

На вопрос, зачем регулирование полевых археологических работ требовалось обоими законами, ответ: в статусе памятников. Памятники археологии, как и другие памятники истории и культуры, согласно советскому законодательству могли иметь статус как общесоюзных, так и республиканских, и даже статус местного значения. При этом независимо от статуса памятника археологии полномочия по выдаче разрешений (открытых листов) сохранялись за Институтом археологии АН СССР.

В 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР», которая положила начало пересмотру нормативных правовых актов в пользу верховенства законодательства РСФСР над законами СССР [18]. Естественным следствием этого процесса стало возникновение правовых лакун. Это хорошо прослеживается на примере законодательства в части охраны и использования объектов культурного наследия в целом и объектов археологии в частности.

Возникший правовой вакуум в вопросах выявления, учета и охраны памятников истории и культуры стал проблемой общероссийского масштаба. 25 декабря 1990 г. было принято Постановление Верховного Совета РСФСР «О неотложных мерах по сохранению национального культурного и природного наследия народов РСФСР». В постановлении сказано, что Верховный Совет РСФСР «разделяет серьезную озабоченность общественности в связи с тяжелым положением историко-культурного и природного наследия» [8, с. 144–147].

До принятия нового законодательства об охране и использовании историко-культурного наследия вводился ряд ограничений. В том числе: «Приостановить, при отсутствии положительного заключения соответствующей государственной экспертизы, отвод земель, строительные, мелиоративные, дорожные, горнодобывающие и другие природопреобразующие работы в пределах охраняемых, а также находящихся в стадии проектирования и вновь выявленных уникальных природных и историко-культурных территорий, объектов с зонами их охраны» [8, с. 144–147].

Разрешения (открытые листы) на право проведения полевых археологических работ по-прежнему выдавал Институт археологии АН СССР вплоть до конца 1992 г., то есть на год дольше, чем просуществовал СССР. Легализация Положения об открытых листах на право производства археологических разведок и раскопок, выдаваемых Институтом археологии АН СССР, закреплялась письмом за подписью первого заместителя министра культуры РСФСР А. И. Шкуро и директора Института археологии АН СССР В. П. Алексеева. Письмо адресовано министерствам культуры автономных республик, управлений культуры краевых, областных исполкомов РСФСР и устанавливает требование для держателей открытых листов руководствоваться «Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации памятников истории и культуры», утвержденной Приказом Министерства культуры СССР от 13.05.1986 № 203. Только с 1993 г. открытые листы стал выдавать Институт археологии уже Российской академии наук, и юридический казус переходного периода в этой части был устранен [12][19][20].

Нормативно-правовой основой выявления, учета и охраны объектов культурного наследия на местах в новых реалиях оставался Закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» 1978 г. Одновременно многие подзаконные акты закона СССР продолжали применяться [8, с. 140–141, с. 155–166; 17].

Фактически обязанности по учету и охране объектов культурного наследия регионального и местного значения сохранялись за местными Советами народных депутатов. Юридически неоформленными оказались памятники истории и культуры общесоюзного значения. Для их возвращения в российское правовое поле общесоюзные памятники заново вносили в перечень памятников истории и культуры решениями Советов народных депутатов регионального и местного уровней.

Одним из следствий трансформации государственно-правового регулирования археологических исследований в начале 1990-х гг. стал фактический переход основных полномочий по выявлению, учету и охране памятников археологии к местным Советам народных депутатов.

Местные Советы народных депутатов были наделены правом «приостановить любые действия по изменению функционирования и финансирования хозяйственной и реставрационной деятельности государственной системы органов охраны природы и памятников истории и культуры» [8, с. 141].

Местные органы власти наделялись значительными полномочиями в вопросах выделения земельных участков, а также их изъятия из хозяйственного оборота. В том числе по мотивам охраны культурного и природного наследия.

Обязанность по обеспечению сохранности памятников была законодательно закреплена за предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, в собственности или пользовании которых они находились.

С принятием Конституции РФ в 1993 г. Ханты-Мансийский автономный округ приобрел статус самостоятельного субъекта Российской Федерации в составе Тюменской области. Полномочия по ведению учета памятников истории и культуры регионального и местного значения целиком переходят к округу, минуя Тюменский областной центр.

Важным условием формирования региональной системы выявления, учета и охраны объектов археологии было наличие общественного запроса на сохранение культурного наследия, памятников истории и культуры. Это хорошо прослеживается на примере Ханты-Мансийского автономного округа. Выразителями такого запроса в округе стали профессиональные археологи и этнографы, а также представители коренных малочисленных народов Севера.

В октябре 1990 г. по приглашению главы Советского района Г. Н. Зеленцова специалисты-археологи свердловского предприятия АВ-КОМ выступили перед Советом народных депутатов Советского района. Результатом этой встречи стало принятие исполнительным комитетом Совета народных депутатов Советского района программы «О выявлении, изучении и популяризации исторического наследия района» и решение о финансировании ее реализации [21, л. 483]. В рамках реализации принятой программы заключались договора между предприятием АВ-КОМ и администрацией Советского района. Специалисты-археологи вели работу по трем основным направлениям. Во-первых, начали формировать базу данных о ранее выявленных памятниках археологии, совмещая камеральную работу с натурными обследованиями их технического состояния. Во-вторых, принимали активное участие в обследовании земельных участков, отводимых под объекты нефтяной промышленности. В-третьих, занялись просветительской и популяризаторской работой среди населения [22, л. 7–9].

В то же время по инициативе археологов Уральского государственного университета им. А. М. Горького за подписью ректора П. Е. Суетина и директора Института истории и археологии УрО АН СССР профессора В. В. Алексеева было направлено обращение в адрес президиума Совета народных депутатов Сургутского района. В обращении шла речь об уникальном значении комплекса памятников археологии урочища «Барсова Гора» в Сургутском районе. В обращении указывалось на многочисленные акты нарушения действующего законодательства: «За последние 20 лет в результате строительной деятельности и просто варварского отношения к памятникам древней истории погибло около тысячи жилищ, десятки городищ. Среди них есть памятники, не имеющие аналогов, возможно, являющиеся княжескими резиденциями – городище Барсов городок I/31, 32, причем культурный слой последнего вывезен жителями поселка Барсово на огороды». Президиум Совета народных депутатов Сургутского района постановил объявить всю сохранившуюся часть Барсовой Горы заповедной зоной и поручил Госкомприроды взять под контроль всю хозяйственную деятельность на этой территории [23, л. 7].

В августе 1991 г. исполнительный комитет Сургутского районного Совета народных депутатов принял решение об открытии государственного природно-археологического национального парка «Барсова Гора». Отделу культуры в лице В. Н. Кочетковой было поручено разработать смету и штатное расписание национального парка и укомплектовать кадрами в срок до 1 сентября. Главному землеустроителю района Р. Б. Алееву поручалось решить вопрос землеотвода под территорию государственного природно-археологического парка «Барсова Гора» до 1 октября. Контроль за принятыми решениями возлагался на начальника отдела культуры В. Н. Кочеткову [24, л. 35].

В августе 1991 г. специалистами-археологами выявлены многочисленные нарушения предприятием «Юганскнефтегаз» законодательства в части охраны культурного наследия и множественные повреждения памятников археологии в районе пос. Салым. Свою обеспокоенность сложившейся ситуацией археологи изложили в письме, которое направили в адрес Научно-производственного центра по охране и использованию памятников истории и культуры Тюменской области и в адрес исполнительного комитета Совета народных депутатов Нефтеюганского района. Совету народных депутатов предлагалось в «срочном порядке пересмотреть решение райисполкома об отводе земель “Юганскнефтегазу” и проработать предложения по созданию охранной территории, включающей комплексы названных памятников и продолжению выявления памятников истории и культуры как на обозначенной территории, так и при проведении землеотводов на производство работ, связанных с нарушением земельного покрова» [25, л. 1–2].

Фактически к началу 1992 г. сложилась ситуация, когда, с одной стороны, существовала обязанность сохранять объекты археологического наследия, с другой стороны – отсутствие организационных структур на всех уровнях власти округа, способных вменять эту обязанность хозяйствующим субъектам в условиях перехода земельных участков в частное пользование.

Решением Совета народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа «О неотложных мерах по сохранению историко-культурного наследия народов, населяющих округ» от 18.06.1992 № 46 объекты историко-культурного и природного наследия были объявлены «национальным достоянием народов, населяющих автономный округ» [26, л. 53]. Несмотря на принятое решение на местах отсутствовали организационные структуры реализации принятых решений, требовались квалифицированные кадры.

Осенью 1992 г. был создан Комитет по охране и использованию объектов историко-культурного наследия Нефтеюганского района под руководством Г. П. Визгалова. Комитет был создан как структурное подразделение администрации района и подчинен непосредственно главе. Комитету было поручено собрать в единый реестр всю имеющуюся информацию об объектах историко-культурного наследия на территории района [13, с. 187–195].

Лишь в 1993 г. в структуре Главного управления культуры администрации Ханты-Мансийского округа был создан Отдел по сохранению и использованию историко-культурного наследия, который был наделен функциями государственного органа охраны объектов культурного наследия на территории всего округа [27].

По аналогии с программами Советского, Нефтеюганского и Сургутского районов по заказу Отдела по сохранению и использованию историко-культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа специалистами-археологами была разработана программа «Инвентаризация объектов историко-культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа».

Опыт историко-культурной экспертизы земельных участков, отводимых под хозяйственное освоение, наработанный в 1990–1994 гг., лег в основу Временного положения о порядке проведения историко-культурной экспертизы (на землях Ханты-Мансийского автономного округа) [28].

Окончательный переход к новой модели организации археологических исследований на территории Ханты-Мансийского автономного округа в условиях «двузакония», когда одновременно действовали нормы советского законодательства и новые нормы законодательства Российской Федерации, завершился принятием регионального Закона «О сохранении и использовании историко-культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа» в 1997 г. [29].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Трансформация советского законодательства накануне распада СССР, рост суверенитета республик, автономных округов требовали по-новому выстраивать систему общественных институтов, в том числе отвечающих за сохранение памятников истории и культуры.

Многие нормы советского законодательства продолжали действовать как после распада СССР, так и после принятия Конституции РФ в 1993 г. Например, нормы закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» 1978 г. продолжали действовать вплоть до принятия Федерального закона РФ № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в 2002 г. [30]. Сборник цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры (СЦНПР-91), утвержденный Приказом Министерства культуры СССР от 05.11.1990 № 321 взамен СЦНИПР-86, продолжает действовать до сих пор. Это последний нормативный правовой акт СССР, сохраняющий юридическую силу на территории Российской Федерации до сих пор [31].

Особенностью формирования региональных институтов выявления, учета и охраны объектов культурного значения в целом и объектов археологии в частности на территории Ханты-Мансийского автономного округа в начале 1990-х гг. стало то, что этот процесс шел «снизу», с уровня местных Советов народных депутатов.

Выделение земельных участков под хозяйственное освоение и право их изъятия у пользователей до 1993 г. находилось в руках депутатов местных советов. Одним из оснований изъятия были нарушения пользователями норм охраны памятников истории и культуры. При этом сложилась ситуация, когда местные власти не владели полной информацией о памятниках истории и культуры на этих территориях.

Это создало предпосылки, а наличие общественного запроса через профессиональное гуманитарное сообщество археологов стало толчком к созданию институтов взаимодействия общества, органов власти и хозяйствующих субъектов в вопросах организации и проведения археологических исследований. Одновременно роль центральных академических органов, которая при СССР была ключевой, заметно снизилась.